朱正威 吴佳 | 新时代公共行政学的中国话语：基于“场景—问题”的经验叙事

作者简介

朱正威，西安交通大学公共政策与管理学院教授、博士生导师；吴佳，西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生

摘要

新时代需要新的公共行政学。在话语制度主义的分析视野中，行政国家的中国叙事包括了“党性”与“人民性”的背景观念与“新时代中国特色社会主义思想”的前景话语。立足中国国家治理现实的行政学话语实践，是对行政国家的中国经验进行刻画和形塑。它并非遵照先验的知识逻辑对研究对象进行切割与重组，而是强调知识生产的主体性，并以回应真实问题的经验叙事方式建构公共行政学的中国话语体系。在学科、知识、权力三维互动的意义上，围绕中国场景、中国问题的行政学话语实践，需要以“观念魅力”为表现形式在世界体系中建构和拓展中国公共行政学的全球图景

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“语言是世界的经验中介”，“是人存在的家”。作为人类实践活动的符号呈现，语言勾勒了不同文明体系，也以自身的实践逻辑形塑着社会秩序，如海德格尔所言，“人在说话，话也在说人”。在后现代思潮中，语言的透明性遭遇解构，社会建构色彩和权力印记更加鲜明地进入了语言分析的范畴，即透明的语言走向了建构“常识”或“真理”的话语。福柯指出，“如果没有话语的生产、积累、流通和发挥功能的话，这些权力关系自身就不能建立起来和得到巩固”。在世界政治文明的竞争中，以资本主义秩序为总体特征的话语体系曾经主导了全球化进程的“中心—边缘”结构。对后发国家而言，薄弱的话语权始终与经济、政治地位的不平等如影随形。“他们无法表述自己，他们必须被别人表述”，马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》中的经典名句展现了话语与权力的直观关联。如何言说自己，不单是对自我实践的主体性表达，也是从“自在的存在”走向“自为的存在”的话语建构过程。伴随大国崛起的中国话语建构，是言说中国故事的内在必要，“我们不仅要让世界知道‘舌尖上的中国’，还要让世界知道‘学术中的中国’‘理论中的中国’‘哲学社会科学中的中国’，让世界知道‘发展中的中国’‘开放中的中国’、为人类文明做贡献的中国。”从而，为全球治理贡献中国方案和中国智慧。同时按照话语实践的逻辑，中国话语建构也是重塑现代中国政治逻辑的重要路径。

亨廷顿在他的《变化社会中的政治秩序》中曾提出，“各国之间的政治分野，不是政体类型的不同，而是政府在合法性、组织性、有效性和稳定性方面的差异”。亨廷顿这一判断产生的启发至少包括：如果超越政体类型之争，政府组织的内部运行与治理水平将对国家间的政治差距产生深刻影响。换言之，站在学科的角度审视世界政治，公共行政为国家间的治理秩序竞争拓展了新的视野与格局。尽管主流文献对公共行政学的身份危机进行了争论，但就学科地位而言，公共行政的实践形态与理论叙事在政治逻辑的竞争中占据着举足轻重的地位。因此，中国公共行政学的话语实践兼具学科自主性重塑与全球话语竞争的双重意蕴。

在本文中，我们从中国话语生产的背景与前提入手，对背景观念与前景话语做出了尝试性解释，延伸到知识自觉，进一步探讨了中国公共行政学的学科自主性，并分析了公共行政学话语实践的反思路径及其结构。最后，以探求主体性知识生产的世界内涵为目标，展望了中国公共行政学的全球图景。

背景观念与前景话语：主体性中国的叙事前提

话语建构与权力生产相伴相生，中国话语必然以主体性的中国为基本前提和叙事对象。话语制度主义（discursive institutionalism）中的“背景性观念能力（background ideational abilities）”与“前景性话语能力（foreground discursive abilities）”概念为我们建构中国话语的论述提供了启发。按照施密特的分析，背景观念强调了制度历史发展的基础性观念规则，是一种前提性的话语制度。前景性话语则是行动者在具体情境中的创新性观念与话语。这对概念实际上阐释了话语实践的原则性、继承性与创新性。背景性观念是整个话语变迁遵循的路径依赖，它提供了总体原则和核心框架，前景话语体现了路径塑造，展现了话语实践的动态性与创造性。如果借用这个角度来审视中国共产党的执政话语，我们就可以看到，在治国理政的原则立场和根本话语背景上，“党性”与“人民性”两个核心原则构成了执政党开展国家治理的背景观念。“中国由共产党领导，中国的社会主义现代化建设事业由共产党领导，这个原则是不能动摇的；动摇了中国就要倒退到分裂和混乱，就不可能实现现代化。”邓小平的这段话阐明了整个现代中国国家治理的第一原则，不仅是对领导核心地位的明确标识，更从改革事业发展全局赋予了中国共产党的历史定位与重大实践价值。在“政党-国家”关系层面，近现代中国的革命与建设路径决定了中国情境的特殊性，不同于两党制或多党制的历史传统与政治现实，中共领导的革命历程从根本上奠定了现代国家建构的坚实基础，并以毛泽东时代和邓小平时代的两个历史时段的国家治理，以对民族复兴这个战略愿景的卓越探索进一步塑造和强化了执政的正当性。不论是马列的经典文献还是共产党发展的不同历史阶段，“人民性”的话语实践始终贯穿其中，并且一以贯之的是党性与人民性的相容共生。这种话语实践指向了政党与社会的命运共同体构建，包括“关联人民的政治性与政党的阶级性、建立政党与人民的利益共同体、形成问鼎国家政权的‘历史合力’”。坚持“党性”与“人民性”的行动逻辑一直延续至今，二者的高度统一是现代国家治理话语的核心原则。

在坚持“党性、人民性”的基础上，执政党的前景性话语在不同历史区间大体可以概括为毛泽东思想和中国特色社会主义理论。按照党的十九大的理论叙事，中国特色社会主义理论体系涵盖了邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观与习近平新时代中国特色社会主义思想。这些指导思想的话语实践反映和形塑了特定时代的治理逻辑，经历了阶级斗争话语到改革开放话语的创新，再到新时代治国理政话语的变迁，它实际上映射和指导的是中华民族“站起来—富起来—强起来”的历史过程。十九大报告将现代中国的历史方位描述为“中国特色社会主义进入了新时代”，提出了涵盖“8个明确”的基本内容与“14个坚持”的基本方略。以“新时代”为标识的话语体系，赋予了矛盾、目标、使命等主题新的表述，对中国国家治理的时代性在核心内涵和基本内容等方面进行了创新性回应。托克维尔曾在《论美国的民主》的绪论中提到，“一个全新的社会，需要一门新的政治科学”。他围绕民主、平等、自由等主题，敏锐地意识到在民主社会中潜在的“民主的专制”倾向，基于对“民主的自由”价值及制度追问，尝试构建新的政治科学形态。托克维尔运用政治学学理分析规避“民主的专制”的制度路径，反映出的知识自觉同样适用公共行政学对社会秩序变迁的理论把握和学理阐释。可以说，“新时代”就是中国公共行政学话语生产的实践背景，“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾” 正是公共行政学中国话语建构的逻辑起点（后文详述）。在贯彻党性、人民性观念原则的基础上，“新时代”的执政话语体系又进一步强调了中国特色社会主义的人本内涵和发展质量，与背景话语一道共同构成了主体性中国的叙事前提。

从话语生产到知识自觉：公共行政学的学科自主性

新时代中国公共行政学的知识生产，需要遵循“党性与人民性相统一”“新时代中国特色社会主义思想”两个话语前提，以社会秩序变迁的新矛盾作为话语实践的逻辑起点。这是近现代中国的历史传统与政治现实形成的客观背景，不论是“统一战线、武装斗争、党的建设”的革命经验总结，还是强调“社会主义与市场经济相结合”的国家发展模式，从“农村包围城市”“一切从实际出发”“摸着石头过河”“社会主义的本质是解放和发展生产力”“走自己的路”等典型中国话语可以看出，追求本土化与创造性一直是现代中国国家建构与社会改革的基本逻辑。因此，从实践发展的线索上看，中国公共行政学的话语生产并不应该遵从先验的、抽象的知识判断，而是始终将主体性的行政改革实践作为话语建构的内在基础。在知识生产的线索上，谋求自主性同样是学术演进的重要驱动力。回溯公共行政学的学科发生史，可以发现，今天主流的公共行政话语形态是以“政治—行政”二分以来的美国知识体系为主流，它在学术史上经历了著名的“行政学美国化”过程。威尔逊在《行政学研究》中指出，“对于美国来说，行政学是一门外来的学科，它所使用的仅仅是外国的腔调……它的目标、事例和条件，几乎都是以外国民族的历史、外国制度的惯例和外国革命的教训为根据的，它是由法国和德国的教授发展起来的”。实际上，在法国、德国的学科体系中，行政学具有鲜明的法学传统，是一种权威性、规则化的国家管理活动。按照黑格尔的法哲学路径，行政是区别于国家权力与市民社会，并又同时与国家权力和市民社会发生关联的中介性存在。这与强调体现两党（或多党）竞争、三权分立等的结构性政治特征所形成的“政治—行政”二分传统显然不同，它并非是一种“去政治”的专业化国家管理工具。比较“行政学产生之前”与“行政学的产生”，明晰同一学科现象的不同知识传统，其关涉知识生产的道理在于：对于行政学这样一种与公共生活深刻相关的知识形态，学科的理论基础必然深受社会及其特有结构的影响。“正如布迪厄所认为的，具体的场域、具体的位置和具体的习惯都会对相关的话语作出限制”。因此，任何一种理论体系都必然是对其时代情境的抽象刻画，它具有历时性、场景性和可批判性。从学科发展的自主性上说，不同经典行政学理论的知识基础应当被解构，也应当被投掷于比较的历史视野中进行话语体系的反思与重构。

显然，被一度奉为圭臬的西方理论体系为我们提供了知识图谱，对一个拥有上千年文官制度实践而未催生出现代意义上的行政学学科的国度而言，它向我们展示了规范的问题意识、理论基础与方法体系，也从学术话语权上设定了公共行政学在世界体系中的学术主题、研究结构和争议空间。尽管如此，行政学传统的欧陆流派和美国流派的异质性足以表明，将包含地方性、历时性和多元文化规定性的“西方”化约一个简单同一、本质化的“西方”，多少带有中国知识分子的一厢情愿。同时，仅仅以他者的话语体系言说自身的行政改革实践，极有可能导致中国知识分子丢掉学术话语权，这种话语权的缺位恰恰产生于对真实世界的失真描述，显示出知识自觉的不足。例如，面对中国的“服务型政府”改革，海量的文献运用新公共服务理论对其进行阐释。事实上，新公共服务理念在美国的产生，是源于新公共管理过度关注顾客导向的行政效率。作为矫正，新公共服务倡导复归公平、民主等价值理念。而中国的行政国家实践并未出现企业化政府的改革导向，也就自然不存在新公共服务天生的功能目标。在中国共产党的民主革命与国家治理话语中，“为人民服务”始终被作为政党行动逻辑的终极落脚点，“党性与人民性相统一”的背景观念本身就构成了现代中国进行服务型政府改革的基本动因。可以说，倡导和弘扬公共行政的服务性原则，是根植行政国家实践的典型中国话语，它可以和新公共服务进行比照和理论对话，但并不意味着它是新公共服务理论体系下的中国案例。与此类似，如简政放权、供给侧改革、领导干部作风等诸多中国话语，都是行政学理论可以进一步阐释的本土概念，重视根植中国情境进行公共行政的理论叙事才能获得学科自主性的真正根基。

直面真实问题的经验叙事：公共行政学话语实践的反思路径及其结构

中国公共行政学的话语实践，在特定的背景观念与前景话语中展开，指向了知识自觉与学科自主性的强化。作为概括和指引公共生活的哲学社会科学，又不能止于对知识目标或理论使命的描绘，它的自主性建构与话语权生产必然要依托特定的方法论准则和一般性的叙事结构。所以，这就必须回答，主体性的知识生产应该如何形成？当我们在言说中国场景的时候，从场景到理论叙事的关键性路径和基本结构是什么？在这里，知识社会学的反思模式也许能够提供给我们一些启发。福柯在《知识考古学》中指出，“在何种基础上，知识和理论才是可能的；知识在哪个秩序空间被构建起来；在何种历史先天性基础上，在何种确定性要素中，观念得以呈现，科学得以确立，经验得以在哲学中被反思，合理性得以塑成”。“它‘命令’我们把那些被视为当然的问题重新‘问题化’”并“强调对问题处理采取‘理论化’的方式。”从要素上讲，这一反思性的知识生产路径包含了直面真实问题、将真实问题置于知识传统并进行理论阐述等，是一个涵盖设问、知识规范和理论表达的建构过程。防止简单用他者的话语体系言说自身的行政国家经验，最基本的立足点正是中国公共行政实践的真实世界。将真实问题作为学术研究起点，而非运用抽象的知识传统进行理论演绎和学术想象，才能从公共生活的基本经验中获得理论增长的不竭源泉。正如马克思曾指出的，“只要按照事物的真实面目及其产生情况来理解事物，任何深奥的哲学问题……都可以十分简单地归结为某种经验的事实。”富有解释力地揭示某种经验的事实，则是话语体系成熟的表现。因此，公共行政学的中国话语生产，本质上是一种致力于从行政国家的中国场景中阐释真实问题的经验叙事。

“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”描述了新时代中国场景的基本特征。面向社会发展不能匹配治理需求的真实问题，公共行政学在自身的学术取向和知识指引上都需要做出新的回应。新时代的治理需求，覆盖公平、民主、法治、安全、健康等美好生活旨趣，超越了粗放发展阶段的效率追求和简单的“物质—文化”维度，立体、多维地对个体生活福祉表达了关切。而不平衡、不充分是政治、经济、社会、文化、生态五个方面的综合表现，涵盖“国家权力—公民权利”“发展规模—治理供给”“城乡”“区域”“阶层”“代际”等诸多议题。改革开放四十年的发展，形成了现代中国独特的政府、市场、社会关系，这种国家治理的基本形态并非是经典马克思主义的话语版本，也非自由主义话语体系的实践案例，更难以套用传统中国的儒学话语加以概括。中国道路的宏观构成，至少融合了社会主义导向、工业化进程和市场经济发展的多重要素与多重逻辑，在现代秩序建构中呈现出典型的混合特征。市场化改革初期，公共行政的注意力主要配置在政府经济目标的落实，而新时代的美好生活目标，提出了更复杂、多元和个性化的需求体系。不平衡不充分发展与需求体系之间不同程度的断裂，实际上也正是执政党所强调的“治理体系和治理能力”不足。社会主要矛盾的新论断对公共行政的显性结构和隐性结构都提出了话语实践的新要求。从显性结构来看，由于新时代多重复杂因素的叠加和共振，公共行政的对象、目标、手段往往并不是单一、清晰和精确的，它的“结构不良”问题在“美好生活”的复杂需要面前显得比较突出。例如在政策过程中，“政策悖论”现象的出现正是这种结构不良的体现。政策执行中所谓的“好经被念歪”，以及“非意图性后果”的出现，都对公共行政话语实践的整体性、关联性、动态性、学习性等提出了更高要求。隐性结构中，公共行政的价值预设和伦理关怀也是话语建构的重要内容。发展程度的快速推进，催生了关注治理品质与治理内涵的社会需求，同时，“权利、财富、风险的分配失衡”对新时代公共行政的价值理性提出了更多拷问，也为话语体系的重塑提供了更多空间。公平、民主、法治、安全、健康等主题的行政理念尚需进一步内化为科层体系的价值导向和行为指南。

走向“观念魅力”的话语生产：中国公共行政学的全球图景

行政国家实践在显性/隐性结构方面的困境，具有鲜明的本土特征，同时这些公共行政的中国问题在性质上也并非中国所特有。虽然源自真实世界的问题域从属于不同文化规定性的实践场域，但同时也并未脱离人类命运共同体中行政行为的普遍性。比如，不同语境中的公共行政知识形态，都需要关注并探讨组织机构、公共人事、国家财政、政府绩效、政策创新、风险治理等国际学术界的共同议题。针对这些主题所进行的中国问题描述与中国经验总结，推动着现代中国在世界体系中的话语建构和权力拓展。“不同时预设和建构权力关系就不会有任何知识”，福柯以相对极端的论断呈现了“知识—权力”的同构关系。战后的世界体系，是一个不平等的现状结构，而西方社会科学同时扮演着为现有国际规则提供政治合法性的角色。换言之，主导社会科学话语生产的西方知识体系是现有权力格局在学术研究中的呈现，同时这种居于主导地位的言说方式也对权力格局起到了生成和维护作用。因此，公共行政学的中国话语建构，应当为世界体系变革和全球秩序变迁提供话语支撑。在施密特看来，观念是话语的实质性内容，存在于政策、程式和哲学三个层面。政策层面，是指为解决公共问题的具体措施与方案。若干政策方案与政策过程所隐含的议程设置、方案选择的基本导向和理念范式，构成了观念的第二个层面——程式化观念。最后，公共生活中更加基础的价值与原则，即“公共哲学”或“深层内涵”，是政策性观念和程式化观念赖以依托的总体性世界观。对公共行政学的中国话语而言，不同层面观念的解释力和吸引力，正是其全球图景的基本向度。所以，公共行政学要不断提炼、陈述和传播中国公共行政的问题与经验，以塑造“观念魅力”的方式建构和拓展中国公共行政学的全球图景。例如，政策观念层面，当央地、部门间的复杂府际关系影响政策执行效果时，政策过程中时而出现“高位推动”的现象，同时伴随出现的策略组合包括“协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等”。坚持党的领导和单一制的国家结构形式，决定了中国公共治理有力的集中性，这在解决大多数民族国家治理过程中出现的“碎片化”问题上呈现出了典型的中国经验，即中国公共行政的制度背景为整体性治理格局的形成提供了深层次的体制动力和技术路径。上升到政策过程的一般程式，中国情境中的政策制定与执行反映出“实事求是，一切从实际出发”“从群众中来，到群众中去”等一般性政策观念。作为公共生活的基础性价值与原则，“党性”与“人民性”的背景性观念，以及新时代更加注重的公平、民主、法治、安全、健康等价值理性，为中国公共行政话语的理论解释力与实践指引性奠定了基础。

当前的全球治理，呈现出工业文明和后工业文明相交织、全球化和逆全球化共融合的时代特征。当代中国的行政国家实践正处于以“压缩的现代化”为核心特征的转型情境之中，它的变迁总体上与全球秩序相叠合，它的特殊性与复杂性为中国话语的建构提供了深厚的实践基础。在人类命运共同体的意义上，中国公共行政学更加深刻的追问应当是现代性的中国版本，其话语对象、陈述方式、概念使用及策略选择都应当以言说行政国家实践场景与真实问题的方式为人类社会寻找现代性的中国方案。坚持“党性”与“人民性”相统一的背景观念，立足新时代的前景话语，秉承地方性的知识生产逻辑，寻求全球图景的理论表达方式，是公共行政学解释与表达现代中国并参与全球治理的路径依托。

注：本文已略去引文信息，如需参考请查阅原文~

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本期编辑 / 青鱼

文章来源 / 《学海》2018年第1期